新信息时代的国家体系，已经不能简单地被看作是一种庞大地域范围的极具多样性的松散结构。至少在数据层面，新信息技术已经极大地增加了国家宏观数据治理能力。在主权范围内的一切数据都变成可以访问和管理的东西。甚至对于大的跨国公司而言，全球范围内的数据，一体化管理亦是一种现实。而在统一的数字体系之上，传统分立式的治理架构亦会逐渐改变。因此，国家数字治理架构，必须要围绕着新信息时代的新的社会结构来构建。其中将包括三个基本原则。

统一是建设原则

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从长远来看，国家数字治理的基本建设原则和发展目标，是构建一个完备统一的数字治理体系。这一数字治理体系，能够将主权范围内的所有机构与个体所产生的数据，进行统一的管理，从而构建起足以针对每一个个体的精准公共服务能力，并汇聚支持国家层面的宏观政策。

就统一而言，并不是意味着要像传统模式一样，将数据集中汇聚在一个地方，而是逻辑上的统一和标准上的统一。数据为了安全和高效可达，必然会形成国家范围内的分布式存储，但从逻辑体系而言，这些数据都是逻辑统一的，可以在国家层面进行便利的全数域范围内的可达访问。

从统一的建设原则而言，这一逻辑非常简单，但其实现过程却极为困难。首先，面临着不同的数据标准和格式问题，从市场竞争的角度，各个数据技术服务公司和应用主体各自开发出了自己的数字标准和格式，从而导致数据的统一要逐渐实现对各自数据标准的兼容或者有效转化。这种转化将耗费大量的人类劳动和计算能力。未来这种数据的兼容，将主要由人工智能来进行。其次，面临着分立的数据所有者的同意和支持问题。就行政体系而言，行政体系的强制性可以逐渐做到所有行政分支的数据的统一归总管理。然而，对于商业组织而言，行政强制显然是无效的，这要求在国家立法层面，形成法律约束，实现商业组织的数据开放和管理权的提交。

总之，统一原则可以简化为一句话，国家拥有对主权范围内数据体系的最高管理权。这种国家管理权与个人自由权利并不冲突，本质上是人民主权在数据领域的延伸。在传统时代，主权范围内的一切资产，理论上国家都有管理权，即便是私有财产，国家都要进行登记、备案和确权，并根据需要进行各种管理，例如征税或者保护。而在数字时代，数据作为重要的资源体系，国家也拥有最高的管理权。这种管理权与商业组织的数据拥有权并不冲突，商业组织可以继续保持其使用权，但国家要掌握其具体的数据资源情况，并具有最高范围的控制权以构建整体的国家数据体系以及根据需要用于应对特殊情况。

流通是运作原则

在数据统一的基础上，下一步就要实现数据的流通。这种流通的根本目的是在分立的社会分工部门之间建立横向的联系。而这种横向流动，是长期以来传统分治式治理体系梦寐以求但无法实现的。

数据的水平流通是逐渐实现的。首先，是行政体系内的数据流通。行政体系因为其自身的强制性，可以要求整个行政体系内的数据进行横向流通。其次，是企业之间的数据流通。企业内部的数据流通类似于行政体系。跨越企业组织边界的数据流通，则需要通过市场的原则进行。再次，是政府与企业之间的数据交换。这里面亦有三个原则：一是最高管理权原则，在法律要求下，企业要无条件向政府备案所有的数据或者上交管理权，以用于主权范围内的数据统一；二是在具体的行政管理要求下，企业要基于监管配合政府具体部门的行业监管或者公共安全监管，提供相应的数据交换；三是政府基于信息与数据公开的原则，将不涉及隐私与安全的、有益于社会公共服务提升的大数据进行无偿公开，从而促进统一的数据体系运作。

安全是底线原则

任何时候，国家数据体系的建设，都应该以安全作为底线原则。这种安全包括三个层面：一是作为数据本身的安全；二是作为数据流通的安全；三是作为数字权利的安全。

所谓数据本身的安全，就是要求任何时候数据都能够被无损地存储与获取，并且不受第三方的破坏与窃取。数据流通的安全则是指数据在不同主体之间交互传输与使用环节，同样是可靠、无损与避免被第三方破坏与滥用。数字权利的安全，则是指数据在存储交互使用过程中，不会对数据所对应的个体、组织产生权利的损害，乃至危害整个社会秩序的有效运转。

以上三个层面的安全，数据安全主要是指在技术层面建立有效的数据备份、数据组织和数据防护。数据流通的安全，则是要在技术上建立更为安全的传输体系，同时在制度上形成对数据采集、流通、使用的规范制度。数字权利安全则是在更为宏观的法律制度层面，来保障数字时代每一数字主体的基本权利，对整个社会的数字体系进行政治安全的评估并加以保障。

【作者为中央党校（国家行政学院）教授】